城市土地扩张与耕地保护:国际经验
包容性城市发展政策
一般来说，国外没有关于城市蔓延和农业用地流失的文章，在分析城市蔓延的负面影响时基本都会提到农业用地和开放空间的流失。为了应对这些负面影响，生长管理策略或多或少与耕地保护直接或间接相关。其中，典型的城市发展政策是当数容纳。
包容性城市发展政策有三种主要形式:绿化带、城市增长边界和城市服务边界(Pendall等人，2002年)。三者中，绿化带和城市增长边界主要通过“推”将城市增长限制在开敞空间、重要农业用地和生态敏感用地；另一方面，城市服务边界利用“拉力”，通过基础设施建设将城市增长“吸引”到边界内，避免其出现在没有基础设施投资的地区。对于管制的效用，Pendall和Bengston等人认为绿化带、城市增长边界和城市服务边界对城市发展的限制的严格程度是逐渐降低的(Bengston et al .，2009)(如表6-3所示)。
表6-3包容性城市发展政策的控制特征
(根据韩等，2009年)
具体来说，绿化带主要是指城市周围的开放空间区域，包括农田、森林等绿地，其目的是永久限制城市的扩张。城市增长边界通过划定城市地区和农村地区的边界，利用分区、控制开发许可等土地用途管制手段，将合法的城市开发控制在边界之内。另一方面，通过拒绝将市政服务(如供水系统、排水系统、道路、学校和公园)延伸到服务边界之外的区域，城市服务边界将依赖于市政服务的设施的发展保持在边界内，这比城市增长边界更灵活(Olyshavin Arthur，2003)。他们都试图将未来的城市增长形式限制在一定的城市边界内，以促进填充式发展，更加节约和集约利用土地资源。当然，三种经营方式也有一些不同，但有四个相同点:①保护农地；(2)促进基础设施的有效利用，降低公共投资成本；③促进中心城市的再开发；④形成高密度的土地利用类型，鼓励高效利用土地。最重要的是第一点:保护农用地，后三点实际上间接保护了农用地。
1.绿化带模式
“绿化带模式”是英国城市规划政策最显著的特征之一，在世界现代城市建设和城市规划史上占有重要地位，被世界上许多国家(如韩国)和城市(如广州)所效仿。
绿带的想法可以追溯到1580。伊丽莎白国王发布公告，在伦敦周围设立一个宽度为48公里的隔离区，该地区不得新建房屋，以防止瘟疫和传染病的传播。几经变迁，恩文等学者也相继提出了具体的主张。在1944年Abucrombie编制的大伦敦规划中，设置了一个宽约11 ~ 16 km的绿色圆圈。直到1988，英国政府颁布了《绿化带规划政策指南》(PPG2)，详细规定了绿化带的功能、用地、边界划分和开发控制要求。
绿化带最重要的属性是开放性。绿化带政策的目的是通过保持绿化带的永久开放性，阻止城市的蔓延，限制和调整城市发展的空间规模和模式；保护农村、林业和其他相关用途；促进城市更新和可持续发展。“绿化带的基本特征是永久性”。它们的保护必须从尽可能长的角度考虑(超出规划期)。PPG2明确指出，绿化带建设开发控制的基本原则是拒绝“不适宜开发”。视觉景观的控制。虽然一些开发活动符合绿化带使用的目标，但这些开发活动仍可能对景观质量造成损害。因此，我们应确保绿化带的视觉景观价值不会被开发活动破坏。
英国绿化带政策自制定和实施以来，得到了广泛的肯定和积极的评价，具体体现在以下几个方面:①绿化带政策是由法律确定的国家基本规划政策，在以往的城市规划法律中已有明确规定，具有较强的法律权威。②绿化带边界永久化，严格控制开发建设。当地政府在确定绿化带边界时，很少有大规模的变动，保证了绿化带的永久性。③确保绿化带总量的净增长。在特殊情况下，绿化带边界的变化是不可避免的。因此，英国政府一直坚持绿化带总量的动态平衡，以保证绿化带面积的净增加。④推进城市更新，引导区域经济投资的空间布局。1970以后，随着内城的衰落，城市更新成为英国城市规划部门的重要任务，绿化带政策客观上推动了城市更新的进程。
2.城市增长边界
城市增长边界的概念最早是由美国的塞勒姆在1976年提出的。当时，该市与马里恩县和波尔克县就塞勒姆城市发展的管理问题发生了冲突，这产生了美国第一个城市增长边界。它为城市地区的发展设定了一个界限。UGB境内的土地可以开发成城市用地，而UGB以外的土地在一定时期内不应城市化。这一边界不仅是土地利用规划的核心和关键组成部分，也是整个规划的基础。具体来说，UGB是基于以下目标建立的(林肯土地政策研究所，2003):①城市人口增长的需要；②满足住房、就业机会和生活质量的需求；(三)通过经济手段提供公共设施和服务；④最有效地利用现有城区和边缘地区的土地；⑤关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响；⑥按照土地分类标准储备农用地；⑦使城市的土地利用与附近的农业活动相协调。UGB的建立应使其在20年的规划期内满足居住、工业、商业、娱乐、开放空间等所有城市用地的需求。此外，每隔五年，有必要测试UGB的土地供应能力，以确定是否有必要扩大现有的UGB，以及扩大的时间和范围。
迄今为止，最著名的UGB位于美国俄勒冈州的波特兰市。根据美国俄勒冈州1973颁布的《土地保护与发展法案》(LCDA)的授权，在1978年，波特兰大都市区的居民建立了波特兰大都市区服务区，并成立了相应的州土地保护与发展委员会(LCDC)。该委员会提供交通和土地使用规划服务，并负责制定和修订UGB。1979，UGB在波特兰大都市区成立。边界包括24个城市，60多个特别服务区，以及马尔特诺玛、克拉克马斯和华盛顿县的城市部分。划界之初，UGB面积为* * * 932.4km2..其中，336.7平方公里的面积是空置和未开垦的土地。目前，UGB地区已扩大到约1036km2。2000年2月，其人口为654.38+30万(Metro，2008年)。
在整个20世纪90年代，有很多关于波特兰的UGB是否应该改变以及应该改变多少的讨论。在1997进行的研究表明，波特兰大都市区UGB未开发土地只有151.52km2，不能满足国家法律规定的20年土地需求。经过长时间的辩论，波特兰大都市区服务区委员会不同意使用区域土地储备，即75.3km2的规划土地作为农村住宅用地，但决定扩大UGB 16.2 km2，只占用第一层的城市储备土地，这相对容易提供基础设施(Pendall et al .，2002)。
通常情况下，UGB通过划定允许城市发展的边界来控制蔓延，并为开发公司的发展划定若干“准发展区”。各种新的发展区由永久绿化带隔开，它们由公共交通连接。然后根据需要选择不同的开发密度，赋予边界一定的弹性，必要时可以允许调整(张廷伟，1999)。UGB不同于70年代初为控制发展而采取的管理措施(如密集分区、暂停发展和控制人口)。它不是限制发展，而是管理发展的过程和位置，是一种多目标的管理模式。通过将城市发展限制在一个明确定义和地理上相连的区域——该区域的面积是根据关于城市发展趋势的最详细的可用信息确定的——UGB可以满足城市发展的需求，同时阻止城市蔓延。与“绿化带”政策相比，它更加灵活，可以随着社会经济发展的需要而扩大。此外，UGB不仅要设立屏障和边界，还要为城市未来的潜在发展提供合理的指导。根据国家土地利用目标和指导方针，地方政府可以利用税收优惠和税收限制、费用和费率减免、分区和制定城市服务计划来指导其管辖范围内的UGB城市发展活动(冯轲等人，2008)。
当然，任何政策都有两面性，UGB也不例外。首先，规划者很难正确确定城市发展的速度，因此很难准确界定土地的供应量，这往往导致UGB的范围过大；第二，UGB的实施也造成了政治问题。虽然州政府希望通过合作划定边界，但市县之间、都市圈城市之间为了土地经常发生冲突。
3.城市服务边界
为了应对蔓延带来的“越级”和“低密度”的城市发展模式，美国许多州和大都市区都建立了城市服务边界，采取拉式政策而不是推式限制性政策来引导城市发展。在城市服务范围内，政府提供资金建设基础设施；在这一边界之外，不提供公共资金来支持城市服务和基础设施的建设。与城市增长边界相比，城市服务边界更灵活、更具导向性、应用更广泛。城市服务边界实施的动力是经济激励——尽可能降低基础设施的配套成本。因此，除了明确和灵活的边界划定之外，其实施在很大程度上取决于关于提供充足公共设施的法规的措施和层级系统(APFO)。
APFO规定，任何地块在开发前必须有配套的基础设施，否则不会发放许可证。这样可以鼓励城市在原有基础上凝聚力发展，增加土地使用密度，降低基础设施建设成本。APFO项目的实施范围主要集中在市或县，其典型代表是美国纽约州的Ramapo镇。随后，在1985和1990中，APFO政策分别被佛罗里达州和华盛顿州采用。
至于等级制度，则是介于基础设施引导和绿化带控制之间的一种方法，主要是根据基础设施承载能力、当前发展水平、农用地质量评价等因素，划定已开发区域、禁止开发区域和急需开发区域。例如，美国纽约Lamabo镇用于控制城市增长的“城市层级系统”。可适用于大都市区的典型“城市化等级体系”包括一级(中心城市)、二级(郊区内环)、三级(城市活跃增长区)、四级(乡村保护区)。这些级别是根据它们的功能而不是行政界限设定的。
在实际应用过程中，两者总是紧密结合的。65438-0975，美国明尼阿波利斯-圣保罗建立大都会服务区(MUSA)。它包括三个城市化水平(I-III)，总面积为2331 km2，估计人口为1万。其中，47%的土地(约1093km2)已开发，20%(约473km2)正在开发或闲置，剩余766km2由于环保的限制未开发。此外，为避免土地供应短缺，穆萨划定的土地面积可支持经济发展25年，超过规划框架中的20年发展期。从1976到1993，穆萨***修改了60次。截至1993年末，已开发土地1287km2，比1976增加17.8个百分点；194km2土地正在开发或闲置。为了满足未来(到2020年)33万套房屋的预期需求，议会在1996通过了新的地区发展规划，扩大了原有的穆萨边界，又增加了324km2的土地。在穆萨边界外，规划还划定了486平方公里的备用土地，以满足2020年后的城市发展。
总的来说，城市服务边界虽然具有很大的弹性，但与城市增长边界相比，其实施效果并不乐观。与波特兰城市增长边界的作用相反，双城边界内的人口密度没有增加，但在采用城市服务边界后，人口密度大大降低。与此同时，城市服务边界的面积也在不断增加。
(二)区域差异调整政策:转移发展权
区域差异调整政策主要涵盖两个方面:①购买发展权。政府或非营利组织从土地所有者手中购买土地发展权，土地所有者可以继续从事目前的使用。既然土地发展权被买走了，土地所有者可以交易其他土地所有权，但土地开发永远不会发生。(2)发展权或可交易土地发展权的转让。土地发展权的转让类似于土地发展权的购买，只不过开发商购买土地发展权，用购买的土地发展权在其他区域建造更高或更密集的建筑。实际操作中，两者相比，前者成本巨大，导致效果不明显。例如，2002年，美国联邦政府通过了《农场安全和农村投资法》,为州政府、地方政府和非营利组织提供9 . 85亿美元的财政支持，用于农田保护。美国约有200万英亩耕地通过购买发展权得到保护。州和地方政府在购买发展权上花费了65，438+5亿美元。也正因为如此，土地发展权的转让受到了广泛的关注和重视。
1.土地发展权转让概念解读
发展权转让(TDR)是一种基于市场机制的自愿土地使用管理机制，通过将土地开发引导到更适合土地开发的地区，促进对具有高农业价值、环境敏感地区和战略开放空间的土地的保护。发展权转让的实质是建立一个可转让的发展权交易市场。发送地区的土地使用者将其权利出售给接收地区的土地开发商。只要生态环境效果没有达到最佳状态或者资源没有被充分利用，交易就可以继续。一旦发送区域的权利全部转让，环境将达到最佳水平。TDR最重要的原则是发展权与其他所有权的分离。在实践中，它设置了一系列土地发展权，然后允许这些权利从土地本身分离出来，就像水权、矿权、土地分离一样。这一概念的应用有四种方式:保护农业用地、开放用地和风景名胜区，保护历史遗迹和建筑，增加密度和建筑面积的手段，以及分区替代(秦明洲等，2004)。土地发展权的转让不仅可以更好地协调经济发展与环境保护之间的矛盾，还可以大大降低交易成本和管理成本(刘新平，2004)。
一般来说，“注入区”的空间地理范围应根据城市发展方向、城市基础设施建设和城市经济空间集聚程度来界定。“发区”只能出让该区域的土地发展权，不能购买，通过完全避免该区域土地地块的开发或减少该区域土地开发总量来达到保护土地的目的。而“注入区”则相反，因为是政策引导的未来城市发展方向，所以只能买土地发展权，不能卖土地发展权。土地发展权“注入区”的开发商(投资者或将要在“注入区”从事土地开发的投资者)和土地发展权“发送区”的土地所有者以自愿或直接的方式进行土地发展权交易，政府基本不干预土地发展权的交易过程(丁成日，2008)。
2.土地发展权转让的运行机制
土地发展权包括农业土地发展权和城市土地发展权。由于本章侧重于发展权转让在耕地保护中的应用，所以本文所涉及的土地发展权主要是指农地发展权。将发展权转让适用于耕地资源保护的核心是将耕地保护区(如基本农田)的土地发展权转让给非农业区。这样，耕地保护区的土地开发权一旦转让，土地就永远得不到开发。
如图6-2所示，A代表农用地转用前分别位于城乡结合部和农村地区的两块同质耕地(由于同质性，假设两块土地具有相同的发展权，即允许建设8个建筑单元)。政策实施后，农村地区的耕地被划为基本农田保护区，而城乡结合部的耕地因国民经济发展需要，被国家征用后转为建设开发用地。在土地发展权出让政策之前(如图B)，根据土地使用功能区划，“基本农田保护区”内的土地只能用于农业，不允许改变用途(基本不补偿或补偿微不足道)；征用的耕地被国家出让后，单位面积可以建8个施工单位。很明显，农村的农地发展权在很大程度上被“压制”了(即虚线所示的8个建设单位)。这样的制度和政策安排并不能给农村基本农田保护带来太多的经济激励，导致农民对耕地保护的态度淡漠，缺乏积极性。土地发展权转让后，农村8个单位的耕地发展权将转移到城乡结合部被征用地块(即允许建设16建筑单元)。这样开发商可以将土地发展权的出让金内部化，农民也可以得到更公平的补偿。
3.利益驱动下的土地发展权转让
参与土地发展权转让的利益相关者主要有四类:政府、开发商、“发区”居民和“注区”居民。
首先，对于政府来说，他们会积极推动土地发展权的转让。原因有二:第一，与现行的耕地保护政策相比，土地发展权的流转基本上是低成本地保护土地或耕地。这里不考虑监管成本。即使没有土地发展权转让政策，监管成本也是客观存在的，因此土地发展权转让并没有为土地开发监管增加额外的负担和成本。第二是土地发展权流转制度提供了一种基于市场机制配置、管理和保护耕地的政策，可以最大限度地减少或避免刚性的行政命令式土地保护(如土地用途分区)所带来的社会福利损失和经济效率降低。这与深化和完善市场机制、发展中国特色市场经济的总体目标是一致的。
图6-2耕地保护中土地发展权流转示意图
其次，开发商一般会积极支持土地发展权出让的政策。虽然他们的土地开发成本会增加(土地开发权转让价格)，但他们可以提高土地开发的密度和强度，例如通过提高容积率、建筑密度和土地建设率(一块土地中允许用地面积占总用地面积的比例)，开发商可以实现住房建设的经济规模效益，从而获得更高的土地开发利润。
第三，“送地区”的房屋业主基本都会支持土地发展权出让政策，因为土地发展权出让政策带来的未开发或欠开发的耕地会使该地区保持较好的自然生态景观，避免开发带来的环境和城市问题，从而提高该地区的生活质量。同时，“发区”的耕地所有者也会支持这一政策，因为他们在继续从事耕作的同时可以获得相应的补偿。
但“注入区”的居民会反对土地开发出让政策，因为这一政策会增加“注入区”的开发密度，一方面会恶化居住环境，另一方面会吸引低收入城市的居民迁入。但需要指出的是，发展权出让政策的出台，可以促进“注入区”土地更加集约利用。