复旦教授:鼓励生育和限制生育都过度干预了家庭的生育行为。

尽管对生育数据一直存在持续的争论，对未来人口预测也存在相当大的不确定性，但我们相当确定的是，中国人口增长将在2025-2030年左右达到顶峰，并将出现长期人口下降。

我国人口结构老龄化趋势不可避免，劳动年龄人口比例将继续下降。

即使中国的生育率在生育政策调整后有所反弹，但反弹的效果并不显著。

两种人口政策

目前的生育水平仍有相当大的争论，对“二孩政策”后生育率是开始上升，还是继续下降，还是上升一段时间后继续下降，仍有不同看法。然而，中国将继续保持低生育率仍有相当大的把握。未来几十年，人口的终生生育率将有小概率回到更替水平。

如果我们意识到人口变化的确定性，我们应该更加关注如何适应人口变化以实现社会经济的良好发展，而不是专注于改变人口变化和人口模式。即适应劳动力的下降，提高资本的有机构成和提高劳动者的劳动生产率，促进就业和努力减少劳动参与率的下降；适应长期低生育社会，增强家庭发展能力；以及适应人口老龄化、建设老龄化社会的经济和社会制度安排。这些应该是当前人口政策的重点，应该适应人口变化的内在规律，为新兴的低生育社会、发展中的老龄化社会和大量人口流动的移民社会做好准备，改善人口与发展的协调关系，而不是试图简单地违反规律调整人口数量、结构和分布。

但是，我们也应该认识到，人口变化本身具有相当大的不确定性。特别是如果人口的短期变化是相当确定的，那么人口的长期变化实际上是处于一种大概率、大概率的状态。因此，一个好的人口政策，以及人口政策和其他社会经济政策，也需要对人口行为和人口状况的变化做出适当的调整。使人口发展达到一个良好的目标，使人口与发展达到良好的协调。成功的人口政策被认为是能够促进可持续发展目标的实现，并引导人口过程的合理变化以实现这种发展目标的人口政策。

人口政策是在人口变化背景下针对人口事务的公共政策，包括人口过程干预，也是处理人口总量、结构、分布等相关事务的公共政策。由于长期以来对生育的重视，人口政策在很大程度上也被生育政策所重视。这个定义虽然不一定准确，但未必有利于适应人口变化，促进人口政策的完善。然而，本文讨论的人口政策仍然更多地侧重于与生育问题和生育有关的社会政策。

因此，人口变化和人口政策有两种人口政策，一种是适应性人口政策，另一种是调节性人口政策。

适应性人口政策是面对人口变化的影响，适应和应对人口变化引起的相关人口事务，包括积极应对老龄化、应对低生育社会、应对人口结构变化等等。

另一种是调控型人口政策，动态调整人口本身的情况和结构，以达到一个理想的目标。

调控人口政策

基于计划经济时期形成的“不仅经济生产需要计划，人口也可以计划”的思想，自1970年代以来，我们更加重视调控人口政策，注重干预人口的生育行为，影响人口总量和人口结构的变化。这一调控性人口政策的最初出发点是协调人口与发展的严重失衡，减少人口贫困。从20世纪60年代开始，这种人口政策就有严格的计划，到2000年将人口控制在654.38+0.2亿，从而形成严格的“独生子女政策”。进入本世纪后，人口政策也被用作实现2020年人均GDP翻两番目标的工具。对调控性人口政策的偏好一般可以表现在中长期规划和五年规划中的人口规划。

在计划经济的体制环境下，调控人口政策是一种相对行政化的调控手段。1990年代以后，随着社会主义市场经济的建立，越来越多地运用社会经济等间接手段实施人口调控，即计划生育的利益导向机制和经济惩罚机制得到广泛实施。

自1970年代以来，中国的人口政策实际上一直在进行微调，重点是降低生育率和控制人口增长。进入本世纪后，随着人口的变化，人口政策也从“单独二孩”调整为“单独二孩”。2015年底“二孩政策”实施，改变了这一调控政策的调整方向。提倡二孩，政策生育率开始高于理想生育率和实际生育水平，使得人口政策的方向普遍成为提倡多生育的政策，甚至很快出现了“鼓励生育”的指导性话语。

但从通过人口政策调节人口变动的角度来看，将人口政策定位为“鼓励生育”未必没有问题。这并不是因为目前生育率的具体水平还需要进一步的动态监测。事实上，目前的生育水平即使不是完全清楚，也是基本清楚的。就像我们不能因为本世纪初关于生育数据和真实生育水平的反复争论而耽误生育政策改革一样，以生育水平的统计争论为借口阻碍“全面二孩”后生育政策的进一步改革，或者纠结于数据测算而使人口政策改革失去方向，都是不合时宜的。

事实上，目前来看，可能还没有足够的理由通过“鼓励生育”来实现人口与发展的平衡。生育率下降导致的劳动力短缺直到本世纪中叶才实际存在。从中长期来看，我国劳动年龄人口总量并不缺乏，所占比例也不算极低。生育调节对降低人口老龄化程度所起的作用其实是非常微弱的。而且客观来说，中国的老龄化程度并不是很高。在人口变化过程中，中国人口与发展的不利关系会逐渐显现，但不是很尖锐。人口长期萎缩与经济发展之间的关系尚未得到充分证明。至少到目前为止，实证数据表明，老龄化与经济增长之间存在正相关关系，劳动年龄人口下降与经济增长之间也存在正相关关系。对于中国的经济增长来说，劳动力资源的配置仍然比劳动力的年龄结构更重要，这使得试图通过人口政策解决经济问题是无效的。

在人口政策调整的转型期，过分强调“鼓励生育”会凸显一些逻辑悖论。比如，一方面鼓励生育，另一方面又对三个及三个以上子女征收抚养费，这在政策上是矛盾的、矛盾的。目前人口政策的渐变，显然更需要调整生育政策的内部执行和实施方式，先放弃对生育数量的行政限制，实现“全面放开，自主生育”，再考虑鼓励生育的问题。

同时，人口政策还需要与各种社会政策相配合。忽视育龄妇女不愿意生育的原因，片面强调“鼓励生育”，实际上会损害妇女地位和家庭发展，不仅会像事实上的“二孩政策”一样无效，还会对“鼓励生育”目标下的人口生育的各种调整带来负面反对，比如设立未婚夫妇缴纳的生育基金，如果偏离了人口的生育意愿。

人口政策本身发挥作用的社会经济环境，以及其他相关的社会保障和社会服务政策，需要相互协调和匹配。就业和经济生产方式的状况，社会观念的变化，社会经济生活的具体环境，都需要一个逐步转化的过程。因此，在现实的外部环境下，单方面提倡“鼓励生育”是不必要的，也是可行的。

想象中的乌托邦

对于很多学者来说，调控人口政策仍然有实现人口“理想目标”的未来前景。比如1964-1980年代初期，经过测算，确定2000年人口目标达到6543.8+0.2亿，因此独生子女政策的相关政策极其严格。本世纪初，总和生育率的理想水平定为1.8，几乎形成了对1.8的崇拜，这也是基于实现2020年国民经济发展目标的理想设计。

最近，这种理想状态还表现为人口发展的长期平衡。无论是人口的内部平衡还是外部平衡，可能更多的是一个发展的原则，而不是人口发展的具体措施。人口发展的内在平衡明显受到Lotgar的静态人口数量模型的影响，也受到Kafitz的著名判断的影响，即“当一对夫妇有两个以上的孩子时，人口将继续爆发；如果人口总和生育率小于2，人口会逐渐下降。”在这样的考虑下，如果人口政策能够将人口长期控制在生育二孩的理想状态，那么全面二孩政策和按政策生育有利于人口的长期平衡。

在调控型人口政策下，人口发展总是被有计划地设定为一个目标，实际上隐含着一种理想人口状态的实现。这样一个理想的人口状况，有时会与人口容量、人口承载力等概念结合在一起，决定了人口规划的底线和边界界限，成为一个地区确定人口政策的依据。

但实际上，正如桑德斯所说，所谓的理想人口和合理人口，只不过是一个“概念上的虚数”，是一个指导原则。这个理想人口涉及相当多的指标和各种各样的标准，所以所谓的理想人口值实际上在长期的现实中是“存在的但在实践中找不到的”，或者说人口实际上有一种内在的达到最优的趋势。考虑到社会经济的发展、资源的不断开发、技术的进步和资源利用水平的变化，所谓适度人口和理想最优值不过是“想象中的乌托邦”。确定一个长期的最优人口是不现实的。用这种乌托邦作为人口政策的指南，而直接干预人口行为，用斧头凿出未来的人口状况，其实往往是量身定做的。

从这个意义上说，主观上试图调节人口达到所谓最优，实际上可能偏离了人口发展的内在规律。人口政策的刚性调整，当然是以追求最优为目的，但实际上可能导致非最优的结果和人口与发展的不和谐。一些以人口平衡为导向的人口政策往往导致人口与发展之间新的不平衡。

更重要的是，我们越来越意识到，生育本身就是家庭夫妻的自主选择。在生育问题上，应该考虑的是为生育提供相应的服务，而不是引导人口生育的行为和数量。政府应该为希望生孩子的人提供生育支持服务，也应该为不想生孩子的家庭提供避孕节育的公共服务。政府应该加强生育服务，而不是简单地鼓励生育。

那么，如果女性的意愿生育率已经低于政策生育率，我们需要考虑的不是让女性按政策生育，而是了解家庭夫妇的意愿生育率和实际生育行为极低的原因，从而改变那些让女性的生育意愿无法实现的因素，支持女性理性选择生育。过分关注生育行为而不是采取措施提高家庭夫妻的意愿和理性，然后强调鼓励生育，就像限制生育一样，实际上是违背家庭夫妻的利益和需求的。

“鼓励生育”和“限制生育”是类似的理念，过度干预了家庭夫妇的生育行为选择，而忽略了生育本身是家庭夫妇主观意愿和自主选择的结果。政府的人口政策有一定的局限性。事实上，我们不应该代替他人来决定家庭夫妻的生育行为。而是应该通过公共政策改革外部环境，改变生育人群的理性和意愿，增强其知识性和选择性。

因此，调控人口政策的价值实际上不是调控生育行为，而是调控影响生育意愿和生育的社会经济因素，影响家庭夫妇对生育的认识、理性和选择。而这恰恰是目前以出生数量为主的人口政策可能不够重视的地方。

适应性人口政策

如果说，在1970-1990年代，人口发展重视调控性人口政策，有协调人口发展与经济增长之间紧张关系的具体考虑，人口政策也有在一定程度上促进实现生育率下降的人口转变的主要目的。在当前时期，人口发展与经济增长之间的紧张关系得到了相当程度的缓解，人口政策本身对人口变动的调节作用也在减弱。因此，政府的人口政策应逐步改变对生育本身的调控，而应转向对生育的支持和服务，坚持家庭的自主生育和选择，将人口政策转向提供生育服务，以满足家庭夫妇的意愿，适应人口变化的进程。

适应性人口政策是在不断深化的低生育率社会中，针对家庭小型化和家庭功能弱化，需要实施支持家庭生活和加强家庭发展能力的政策。例如，对贫困和低收入家庭的税收支持，以防止他们因生育增加的经济负担而降低生活水平。通过加强生殖健康服务和婴幼儿护理系统，我们可以减轻儿童生育和护理压力给家庭特别是妇女带来的压力，等等。根据北欧的实践，这些由低生育率社会家庭支持的福利政策也被证明对提高生育率有积极作用。

低生育率社会支持家庭的人口政策还包括改善老年人的社会护理制度，这实际上有利于减轻家庭和夫妇的家庭负担。这样看起来，老年人社会保障的提高减少了生孩子的必要性，而另一方面，老年人社会保障的提高实际上会支持家庭的发展能力，有利于家庭再生产功能的恢复。

低生育率社会将进一步增加对国际高素质劳动力迁移的需求，有助于缓解可能出现的劳动力紧张，对迁移的发展起到积极作用。就像欧洲在第二次人口转变后通过移民促进了人口发展的平衡一样，促进移民本身将是一个低生育率社会的内生人口变化。

适应性人口政策强调适应不同人口群体的具体需求，包括为流动人口、年轻人和老年妇女提供有针对性的生殖健康服务。比如流动人口生育过程的中断，看似是迁移过程对生育的正常影响，但某种意义上也说明了现在的流动过程本身就很“对家庭不友好”。流动人口工作时间长，家庭大量分离，实际上降低了流动人口生育的可能性。这种家庭分离也给家庭中男女双方的健康和家庭生活带来风险。适应性人口政策实际上要求促进流动人口的家庭迁移，并确保他们稳定的家庭生活。

这种适应性人口政策本质上不是限制或鼓励生育，而是根据家庭夫妇的需求提供生育服务。应该为想要生孩子的妇女提供满足其“未实现妊娠”的服务，也应该为不想生孩子的家庭提供针对其“非意愿妊娠”的避孕支持。人口政策应当适应人口的生育需求和行为，并提供相关的技术服务和公共服务。只有这样，才能实现基于家庭夫妇生育理性和满足其特定需求的全新计划生育，才能扭转我国现行计划生育制度面临的人口政策困境，才能回归计划生育作为计划生育国际趋势的本义。

适应性人口政策还应强调根据人口的具体需求和困难，在生育准备、怀孕、围产期、新生儿和婴儿阶段提供相应的生殖健康、生殖支持、生殖服务和与人口生殖有关的护理服务。这种生育服务本身也需要实现全生命周期的生育服务。例如，性健康和生殖健康教育实际上应该从儿童和青少年开始。育龄妇女生育服务的必要性越来越迫切，包括养老服务在内的老年人性健康服务也值得重视和关注。

建设生育友好型社会

总之，人口转变完成后的人口政策表现出相当大的方向性混乱，无论是稳定低生育率，还是“全面二孩”，还是“全面三孩”，还是“鼓励生育”，似乎都陷入了政策陷阱。人口政策有的地区鼓励生育，有的地区限制生育；对某些群体来说，它鼓励生育，对某些群体来说，它限制生育；带来了政策导向和执行的混乱。

为解决这一矛盾局面，人口政策应弱化其调节性人口政策的作用，向适应性更强的人口政策转变。事实上，通过改变人口政策调控人口进程和人口状况的思路，人口政策可以不受鼓励生育还是限制生育的困扰；是主张生二胎还是三胎，等等，其实都是无意义的争论。

如果强化人口政策要适应人口变化和人口过程的思想，可以把生育决定权还给家庭，而人口政策是为家庭服务的，要适应人口变化。人口政策的基础是坚持夫妇自主选择生育，人口政策是提供服务、教育和指导，以适应低生育率社会的现实、不同群体的生育需求和家庭生命周期的不同阶段，而不是管制。

适应不同群体的生殖需求，使生殖群体的健康得到保障，关爱得到增强。它包括生殖健康教育和服务、避孕和辅助生殖技术和服务，包括婴儿护理、儿童保育和早期教育发展。适应家庭生育周期不同阶段的生育服务包括加强产前、产中、产后的公共服务和社会支持。在这些与生育需求相关的领域，仍然需要重视利用公共部门的力量来支持生育和家庭，帮助人口群体获得他们所需要的服务。因此，这种适应性人口政策实际上是为人口生育构建宏观公共服务的公共政策，是生育友好型社会的构建。

在这种适应性人口政策视角下的生育友好型社会建设下，生育政策可以转化为家庭政策；可以使生育政策与福利政策相衔接。基于家庭的理性选择，为家庭生育提供服务和支持，增强家庭发展能力和家庭福利，应该成为人口政策的目标。

在这种适应性人口政策视角下的生育友好型社会建设下，人口政策可以从管理和调控人口的政策转变为为人口提供公共服务的政策，从而提高人民的健康、利益和幸福。

从这种适应性人口政策的角度来看，在建设生育友好型社会的背景下，它还可以支持政府从管制型政府向公共服务型政府的转变，并为人口政策奠定法律基础。

同时，也正是因为适应性人口政策本身增强了家庭的发展能力，增加了家庭的生活福利，从而强化了家庭的收入效应。因此，生育友好型社会将能够内生地提高生育率。北欧一些重视家庭福利制度建设，从而促进生育水平提高的经验已经表明了这一点。

可以看出，在人口转变完成后，中国的人口变动出现了波动状态。人口与发展的紧张关系得到缓解，长期的低生育率迫切要求重新思考中国的人口政策。人口政策需要从调控型人口政策转变为更加适应后人口过渡期人口进程和人口动态的适应性人口政策，以构建生育友好型社会机制。因此，人口政策也可以保证人口的健康和幸福的家庭生活，成为满足人口需求和提高人口福利的社会制度，在宏观上促进人口与发展的协调。

本文作者是复旦大学人口研究所教授、博士生导师。本文是作者于2018年10月28日在Xi交通大学“人口与社会可持续发展研讨会”上的发言。

(文章来源:陆家嘴杂志)